Denn gerade der Ausbau der Windenergie stockt seit Jahren. Zwar nahm die Anzahl erteilter Genehmigungen kürzlich wieder leicht zu. Aber um die große Lücke zur Erreichung der deutschen und europäischen Klimaschutzziele schließen zu können, ist der Weg noch nicht klar vor- gezeichnet. Über die notwendigen Rechtsänderungen zur Beschleunigung des Windenergieausbaus ist in den letzten Monaten viel diskutiert worden. Auch wir bei der Stiftung Umweltenergierecht haben dazu intensiv geforscht und unsere Ergebnisse jüngst in einem Hintergrundpapier zusammengefasst.

Erkenntnis 1: Den Königsweg, den einen Knopf, den man drücken müsste, um alle Probleme zu lösen, gibt es leider nicht. Es braucht daher ein stimmiges Gesamtkonzept und ein umfassendes Maßnahmenbündel, wenn „Planungs- und Genehmigungsverfahren erheblich beschleunigt“ werden sollen, wie es weiter im Sondierungspapier heißt.

Erkenntnis 2: Dieses Ziel kann erreicht werden, wenn die erforderlichen Rechtsänderungen anhand klarer Leitlinien ausgerichtet werden. Der Werkzeugkasten für mögliche gesetzliche Veränderungen ist durchaus gut ausgestattet. Natürlich gibt es mehr oder weniger wirksame Änderungen. Daher ist es wichtig, dass sich der Gesetzgeber die Effekte der Änderungsoptionen klarmacht, um gute Entscheidungen treffen zu können.

Die richtigen Schwerpunkte setzen

Auch wenn in erster Linie über mehr Fläche diskutiert wird und dies auch für die Erreichung der mittel- und langfristigen Ziele unverzichtbar ist, liegt der wirkungsvolle Hebel zur kurzfristigen Beschleunigung des Windenergieausbaus in der Änderung des Genehmigungsrechts. Gelingt es, die Genehmigungsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen, dann würde sich das unmittelbar positiv auf alle bereits im Genehmigungsverfahren befindlichen Vorhaben auswirken. Der Genehmigungsstau könnte aufgelöst werden. Zeitgleich muss aber auch eine Reform des Planungsrechts erfolgen, damit dann neue Flächen für die erforderlichen Projekte zur Verfügung stehen und ein dauerhaft hoher Zubau ermöglicht wird.

Auch wenn es mit Blick auf die Größe der Aufgabe auf den ersten Blick einleuchtend klingen mag, radikal zu denken, ist es nicht unbedingt anstrebenswert, einen grundsätzlich neuen Steuerungsansatz im Recht zu verankern. Der derzeitige Rechtsrahmen bietet noch weitreichende Spielräume für Verbesserungen. Eine Optimierung des bestehenden Systems hat zudem den großen Vorteil, dass nicht alles über Bord geschmissen werden muss, sondern Projektierer, Verwaltung und Gerichte teilweise weiter auf dem Erfahrungswissen aufbau- en können. Das bietet in vielen Bereichen Orientierung und vermeidet Rechtsunsicherheit.

Genehmigungsrechtliche Anforderungen konkretisieren

Der wirkungsvollste Hebel im Genehmigungsrecht ist die Schaffung konkreter und rechtsverbindlicher Prüfungsmaßstäbe. Daran fehlt es in vielen Bereichen, was wiederum oft Grundlage für einen uneinheitlichen Vollzug sowie Rechts- und Planungsunsicherheit bei Vorhabenträgern und Behörden ist. Paradebeispiele dafür sind das Artenschutz-, Luftverkehrs- und Denkmalschutzrecht.

All diese Probleme setzen sich zudem auf Ebene des gerichtlichen Rechtsschutzes fort; auch Gerichten fehlen schließlich konkrete Prüfungsmaßstäbe, anhand derer sie behördliche Entscheidungen kontrollieren können. Besonders wichtig ist es, relevante unbestimmte Rechtsbegriffe (etwa „signifikant erhöht“, „gestört werden“) gesetzlich zu konkretisieren oder gar zu ersetzen, um eine einheitliche sowie objektive (Über-)Prüfung zu gewährleisten.

Fokus: Artenschutzrecht

Gerade die derzeitige Anwendung des Artenschutzrechts verursacht in hohem Maße Rechts- sowie Planungsunsicherheit und muss im Streben nach einer Beschleunigung des Windenergieausbaus zwingend angepasst und handhabbarer werden. Zwar bestehen insoweit europarechtliche Vor- gaben, die Handlungsmöglichkeiten des deutschen Gesetzgebers einschränken. Innerhalb dieser Vorgaben gibt es aber durch- aus Spielräume, die es auszuloten und im Interesse der Windenergie zu nutzen gilt. So hat etwa die Generalanwältin am EuGH Juliane Kokott einen Weg zu einer weniger strengen, da mehr populationsbezogenen Interpretation des Artenschutz- rechts bei Vögeln aufgezeigt. Auch im Bereich der artenschutzrechtlichen Ausnahme gibt es bisher nicht genutzte Konkretisierungsmöglichkeiten.

Es muss darum gehen, als gesetzt erscheinende Aspekte zu hinterfragen und Lösungen zu erarbeiten, die sowohl der Windenergie als auch dem Artenschutz dienen. Beides ist möglich, gerade wenn der Lösungsraum nicht auf das bipolare Verhältnis von Wind und Artenschutz verengt wird, sondern auch andere für den Artenschutz wichtige Bereiche, etwa die Landwirtschaft, einbezogen werden. Darüber hinaus sollte auch darüber nachgedacht werden, wie europarechtliche Vorgaben im Sinne einer Fortentwicklung des Verhältnisses von Windenergie beziehungsweise erneuerbaren Energien im Allgemeinen und Artenschutz weiterentwickelt werden können. Das Fit- for-55-Paket der EU-Kommission eröffnet ein entsprechendes Fenster, um Änderungen vorzunehmen.

Windenergie priorisieren

Um eine Beschleunigung zu erreichen, sollte sich die Bedeutung der Windenergie für die Erreichung der Klimaschutzziele und deren im öffentlichen Interesse stehender Ausbau konsequent im rechtlichen Rahmen widerspiegeln. Das heißt nichts anderes, als dass der Gesetzgeber die Windenergie gegenüber anderen Belangen überall dort stärker priorisieren muss, wo in der Abwägung der Belang des Klimaschutzes mehr Gewicht oder gar Vorrang genießen soll. Gerade in Bereichen wie dem Denkmalschutz, bei denen es nicht um unverzichtbare Schutzgüter geht, ist dieser Wertungsspielraum besonders groß. Eine entsprechende Wertentscheidung ist eindeutige Aufgabe des Gesetzgebers.

Dass heute die Behörden im Vollzug für jeden Einzelfall solche weitreichenden Entscheidungen treffen müssen, ist nicht im Sinne der Gewaltenteilung und dient sicher nicht der Rechtssicherheit und Beschleunigung. Zu einem Beschleunigungsgesetzespaket gehört also die Priorisierung in den jeweiligen Fachgesetzen (zum Beispiel LuftVG, BauGB, WHG) und gegebenenfalls noch zusätzlich – wie es schon einmal im Rahmen der EEG-Novelle 2020 vorgeschlagen wurde – eine allgemeine Feststellung, dass die Nutzung der Erneuerbaren im öffentlichen Interesse liegt und der öffentlichen (Energieversorgungs-)Sicherheit dient.

Verfahren straffen

In der aktuellen Diskussion finden sich viele Vorschläge und Ansätze, die auf Anpassungen im Bereich des Verfahrens abzielen, etwa in Form strengerer Fristenregelungen oder einer strafferen Beteiligung von Fachbehörden. Die Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens kann zwar durchaus einen gewissen Beitrag zur Beschleunigung des Windenergieausbaus leisten. Letztlich fungiert das Verfahren aber nur als „Hülle“ für das jeweilige Prüfprogramm, sodass das Verbesserungspotenzial durch bloße Verfahrensanpassungen – ohne Änderungen im Prüfprogramm – eher gering ist. Im Sinne eines stimmigen Gesamtkonzepts mit dem Ziel der nachhaltigen Verbesserung der Genehmigungssituation finden somit zwar auch Verfahrensanpassungen ihren Platz. Ein leistungsfähiges Werkzeug zur Beschleunigung sind sie aber nicht.

Flächenbereitstellung: Bundes- Mengenziele vorgeben

Mittelfristig können Beschleunigungs- sowie Optimierungspotentiale nur gehoben werden, wenn auch das Recht der Flächenausweisung geändert wird. Aufgrund der erforderlichen Umsetzungszeiten sollte auch diese Reform nicht auf die lange Bank geschoben werden. Dabei kommt der im Sondierungspapier vereinbarten bundesrechtlichen Mengenvorgabe eine Schlüsselfunktion zu. Eine Festlegung, dass zwei Prozent der Landesfläche für die Windenergie zur Verfügung gestellt werden muss, hilft nicht nur dabei, mehr Fläche zu schaffen, sondern auch eine deutliche Vereinfachung des Planungsrechts zu ermöglichen. Letztlich könnte sich das Verfahren der Konzentrationszonenplanung so einer Positivplanung annähern. Pläne könnten dann schneller aufgestellt werden und wären weniger fehleranfällig.

Eine lösbare Herausforderung ist dabei der deutsche Föderalismus. Zwar ist es prinzipiell möglich, dass Bundesländer im Bereich der Raumordnung von Vorgaben des Bundes abweichen. Dennoch kann eine bundesrechtliche Mengenvorgabe letztlich verbindlich ausgestaltet werden. Einerseits steht nicht eindeutig fest, ob es bei einer solchen Vorgabe des Bundes überhaupt der Raumordnung zuzuordnen ist, sodass die Bundesländer überhaupt über entsprechende Handlungsspielräume verfügen, um abweichende eigene Regeln zu erlassen.

Zudem kann der Bundesgesetzgeber durch die Ausgestaltung im Baugesetzbuch ein Unterlaufen der Mengenvorgaben verhindern. Dazu könnte die bundesrechtliche Mengenvorgabe so mit der Planung verbunden werden, dass die Ausschlusswirkung der Planung für das restliche Gebiet nur dann eintritt, wenn die Mengenvorgaben erfüllt sind. Die Erfüllung der Bundesvorgabe wird somit zur Voraussetzung für die Planungsträger, um individuelle räumliche Steuerungswünsche umsetzen zu können.

Planungshemmnisse beseitigen

Für die erfolgreiche Umsetzung der Flächenmengen muss in jedem Fall sichergestellt werden, dass zahlreiche Planungsräume nicht durch langwierige Moratorien gesperrt werden. Flächenintensive Hemmnisse auf Bundes- und Landesebene sollten zudem begrenzt und die bisher für die Windenergienutzung gesperrten Flächen – sei es durch großzügige pauschale Abstände zur Wohnbebauung, sei es durch den Ausschluss von Wind im Wirtschaftsforst – als Suchräume für individuelle planerische Lösungen geöffnet werden. Zudem könnten zahlreiche Flächen für die Windenergie geöffnet werden, deren Nutzung sich regelmäßig anbieten, wie etwa Deponie-, Hafengelände oder Gewerbegebiete.

Außerrechtliche Faktoren optimieren

Die besten rechtlichen Veränderungen helfen aber nur, soweit sich auch die außer- rechtlichen Faktoren auf den beschleunigten Ausbau der Windenergie ausrichten. Dazu gehört zwingend eine ausreichende personelle Ausstattung von Planungsträgern, Genehmigungsbehörden und Gerichten. Zudem kann eine stärkere und effizient umgesetzte Digitalisierung Verbesserungen sowohl für behördliche als auch für gerichtliche Verfahren bringen.

Der Bund sollte in Zusammenarbeit mit den Bundesländern nach Wegen suchen, wie die Verwaltung in den Ländern, Kreisen und Gemeinden bei diesen Aufgaben unterstützt werden kann, etwa auch durch zentrale Serviceeinheiten. Auch Maßnahmen zur Steigerung der Akzeptanz erfordern häufig keine gesetzlichen Anpassungen, sondern einen überzeugenden politischen Willen zur Gestaltung der Transformation und ein stetes, glaubhaftes Werben um eine Energiewende als Gemeinschaftswerk.

Fazit: Bestehende Möglichkeiten sinnvoll nutzen

Dem Gesetzgeber stehen die maßgeblichen Hebel zur Verfügung. Wichtig ist, dass er dabei nicht auf scheinbar einfache Lösungen setzt. Die deutliche Einschränkung oder gar Abschaffung des Verbandsklagerechts etwa stößt ebenso an europarechtliche Grenzen wie die Wiedereinführung der Präklusion. Dies ist auch nicht erforderlich, da es Möglichkeiten für zielgerichtete und wirkungsvolle Veränderungen gibt, besonders die Schaffung konkreter, rechts- verbindlicher Prüfungsmaßstäbe, eine gesetzliche Priorisierung, bundesgesetzliche Mengenvorgaben und eine massive Vereinfachung der Planung. Die neue Koalition kann also ihre „Mission“ erfolgreich erfüllen, den Ausbau der Windenergie drastisch zu beschleunigen.

* Gastbeiträge geben nicht notwendigerweise die Meinung der Redaktion wieder. Für den Inhalt sind die jeweiligen Autoren verantwortlich.

Dieser Beitrag ist auch in Ausgabe 12/2021 von neue energie erschienen.